Achtergrond
Het beginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten (kortweg: de lastengelijkheid) is het Belgische equivalent van het Nederlandse égalitébeginsel. Dit beginsel houdt in dat de overheid niet zonder vergoeding lasten kan opleggen aan particulieren die groter zijn dan de lasten die een particulier in het gemeenschappelijk belang moet dragen. Dit beginsel leidde in België lang een sluimerend bestaan: voor een subjectief recht op compensatie voor foutloos door de overheid veroorzaakte schade leek in de justitiële rechtspraak geen plaats te zijn.
De wetgever creëerde daarom zelf een rechtsingang om een vergoeding voor foutloze overheidsaansprakelijkheid te vorderen, de zogenaamde ‘herstelvergoeding’, thans verankerd in artikel 11 RvS-wet. Die bepaling kent de Raad van State rechtsmacht toe om naar billijkheid en met inachtneming van alle omstandigheden van openbaar en particulier belang uitspraak te doen over de eisen tot herstelvergoeding voor buitengewone schade veroorzaakt door een administratieve overheid. De parlementaire voorbereiding (pp. 28-29 en 38) van die bepaling maakt duidelijk dat de Raad het beginsel van de lastengelijkheid als maatstaf moet nemen en benadrukt daarnaast dat de rechtsmacht van de Raad dynamisch-residuair is: de Raad moet zich onbevoegd verklaren wanneer een andere rechter bevoegd is en de justitiële rechter mag in dit verband praetoriaans zijn rechtsmacht uitbreiden.
Dat laatste is ook gebeurd: het Hof van Cassatie oordeelde op 24 juni 2010 dat het beginsel van de lastengelijkheid een fundamenteel algemeen rechtsbeginsel is. Op basis hiervan kan “de overheid niet zonder vergoeding lasten opleggen die groter zijn dan die welke een particulier in het gemeenschappelijk belang moet dragen”. Bij stilzwijgen van de wet mag de justitiële rechter er, aldus het Hof, van uit gaan dat de wetgever de toepassing van dit beginsel aan hem heeft overgelaten. Het Grondwettelijk Hof heeft zich met de arresten van 19 april 2012 en 1 oktober 2015 bij die visie aangesloten. Het verwees daarin ook naar artikel 144 Gw., de bepaling die geschillen over burgerlijke rechten onder de exclusieve rechtsmacht van de justitiële rechter plaatst.
Twee arresten van de Raad van State
In twee arresten van 20 juni 2024 heeft de algemene vergadering bestuursrechtspraak van de Raad van State de logische gevolgtrekking uit die ontwikkelingen afgeleid. In een Nederlandstalige zaak vorderde bakkerijketen Le Pain Quotidien een herstelvergoeding van 7,5 miljoen euro wegens corona-gerelateerde horecasluitingen. In een Franstalige zaak vorderde vzw Form’Anim een herstelvergoeding van 75.000 euro omdat ze niet steeds gepast vergoed was voor haar medewerking aan de opvang van asielzoekers. De Raad van State verklaarde beide vorderingen niet-ontvankelijk omdat zijn rechtsmacht op grond van artikel 11 RvS-wet afhangt “van de mate waarin de hoven en rechtbanken van de rechterlijke macht zich bevoegd achten om van vorderingen tegen de overheid kennis te nemen”. Aangezien “het Hof van Cassatie heeft overwogen dat de wetgever de toepassing van [de lastengelijkheid] aan de rechter heeft overgelaten en dat de burgerlijke rechter op grond daarvan vermag een vergoeding toe te kennen”, vervalt de rechtsmacht van de Raad van State.
Relevantie voor de wisselwerking tussen publiek- en privaatrecht
De Raad van State sluit zich met die arresten aan bij een ruime meerderheid van de rechtsleer, die al uit de ontwikkelingen inzake de lastengelijkheid had afgeleid dat artikel 11 RvS-wet zijn toepassingsgebied was kwijtgeraakt. Die rechtsleer wees erop dat de wetgever met die bepaling tijdelijk een lacune in de rechtsbescherming wilde opvullen, zolang die lacune bleef bestaan. De wetgever wilde geenszins de justitiële rechter afremmen in het opvullen van die lacune, en die laatste heeft dat uiteindelijk ook gedaan door zijn rechtsmacht te erkennen voor vorderingen inzake foutloze overheidsaansprakelijkheid, met als maatstaf de lastengelijkheid.
Met die verschuiving van rechtsmacht wijzigt echter de aard van het vorderingsrecht. Artikel 11 RvS-wet kent de verzoeker geen subjectief recht op herstel van foutloos door de overheid veroorzaakte schade toe, maar slechts een recht om zijn vordering voor te leggen aan de Raad van State, die dan ‘naar billijkheid’ (en dus niet ‘naar recht’) oordeelt of een vergoeding aangewezen is. Nu de lastengelijkheid een burgerlijk recht in de zin van artikel 144 Gw. geworden is, heeft de foutloze overheidsaansprakelijkheid ingang gevonden in het contentieux van de subjectieve rechten. Zodra de eiser een last moet dragen die de lastengelijkheid overstijgt, heeft hij recht op een vergoeding van het bovenmatige gedeelte van die last.
Conclusie
Wie zijn schade uit foutloos overheidshandelen vergoed wil zien, kan geen beroep meer doen op de herstelvergoeding bedoeld in artikel 11 RvS-wet. Die bepaling bestaat nog steeds, maar heeft geen toepassingsgebied meer. Voor zover geen specifieke wettelijke vergoedingsregeling van toepassing is, staat enkel de vordering op grond van de lastengelijkheid open. Die vordering valt voortaan onder de exclusieve rechtsmacht van de justitiële rechter.
Bron
RvS (AV) 20 juni 2024, 260.199, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.199, nv PQ Belgium
RvS (AV) 20 juni 2024, 260.200, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.200, asbl Form’Anim
Zie ook: W. Verrijdt, “Wetsbepaling zonder toepassingsgebied: het lot van artikel 11 RvS-wet” in CROW vzw (ed.), Liber amicorum Robert Palmans, LeA uitgevers, 2025, beschikbaar via: https://www.lea-uitgevers.be/shop/palmansla-liber-amicorum-robert-palmans-17604#attr=17838,17839,17840,17841.
Willem Verrijdt