Oordeel van de Hoge Raad in het kort
De Hoge Raad vernietigt het arrest van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch (hierna: het hof) van 1 augustus 2023 waarin is geoordeeld dat uitlatingen van wethouders van het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college van B&W) en ambtenaren over wat in het bestemmingsplan komt te staan, kunnen worden toegerekend aan de gemeenteraad. De reden daarvoor is dat moet worden voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de democratisch gekozen gemeenteraad om een eigen belangenafweging te maken.
In gesprekken tussen verweersters in cassatie en wethouders en ambtenaren van de gemeente Leudal over vernieuwing van het recreatiepark dat door verweersters beheerd en verhuurd werd, is onder andere toegezegd dat huisvesting van 375 arbeidsmigranten op het park mogelijk zou worden gemaakt. Die vernieuwing moest plaatsvinden in verschillende fasen en daarvoor was planologische besluitvorming noodzakelijk. Vervolgens is in de daaropvolgende bestemmingsplannen het aantal arbeidsmigranten gemaximeerd op slechts 225, welk besluit tweemaal – wegens onvoldoende motivering van het maximumaantal – is vernietigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Uiteindelijk is het besluit waarin het aantal arbeidsmigranten is gemaximeerd op 300 personen in stand gebleven bij de Afdeling.
Verweersters in cassatie betogen in deze civiele procedure dat de gemeente tekort is geschoten in de nakoming van de toezegging over de huisvesting van arbeidsmigranten. Het hof heeft geoordeeld dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door de toezegging voor huisvesting van 375 arbeidsmigranten niet na te komen. Het hof kwam tot dit oordeel omdat de betreffende wethouders en casemanagers van de gemeente geen voorbehoud hadden gemaakt ten aanzien van hun bevoegdheden om toezeggingen te doen en de gemeente evenmin afstand heeft genomen van deze toezeggingen, zodat verweersters in cassatie op deze uitlatingen mochten vertrouwen.
De Hoge Raad oordeelt echter dat gelet op de wettelijke bevoegdheidsverdeling – op grond waarvan de gemeenteraad exclusief het bevoegde bestuursorgaan is ten aanzien van het vaststellen en herzien van bestemmingsplannen (zie het voormalige art. 3.1 Wro) – onbevoegde uitlatingen alleen aan de gemeenteraad kunnen worden toegerekend indien de gemeenteraad blijk heeft gegeven van instemming met die uitlatingen. Om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de democratisch gekozen gemeenteraad om een eigen belangenafweging te maken, kunnen handelingen van het college van B&W, individuele wethouders en gemeenteambtenaren de gemeenteraad alleen binden indien de gemeenteraad blijk heeft gegeven van instemming daarmee. Dat is hier niet gebeurd, zodat het oordeel van het hof op dit punt moet worden vernietigd.
Relevantie ontwikkeling voor de wisselwerking tussen publiek- en privaatrecht
Dit arrest van de Hoge Raad gaat over de toepasbaarheid van de maatstaf die de Afdeling heeft ontwikkeld in de zogenoemde Dakopbouw-uitspraak (ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694). Indien een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, moet de rechter toetsen of (1) sprake is van een toezegging, (2) die afkomstig is van of kan worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan en (3) aan de nakoming van die toezegging geen zwaarder wegende belangen in de weg staan. De toerekeningsvraag van stap 2, waar het in het arrest van de Hoge Raad met name om ging, heeft de afgelopen jaren in het bestuursrecht een ontwikkeling doorgemaakt richting een meer burgervriendelijke benadering. In 2017 oordeelde de Afdeling voor het eerst expliciet dat ook onbevoegde uitlatingen door overheidsfunctionarissen die namens het bevoegde bestuursorgaan zijn gedaan, kunnen worden toegerekend aan dat bevoegde bestuursorgaan indien de ontvanger van de uitlating ‘op goede gronden’ mocht veronderstellen dat die functionarissen de opvatting van het bevoegde bestuursorgaan vertolkt (ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946). In haar Dakopbouw-uitspraak overweegt de Afdeling dat dit ‘goede-gronden-criterium’ ook van toepassing kan zijn bij uitlatingen die niet namens het bevoegde bestuursorgaan zijn gedaan. Uit latere Afdelingsrechtspraak volgt dat de gemeenteraad niet gebonden is aan uitlatingen van een wethouder. Voor binding is nodig dat de gemeenteraad instemt met die uitlatingen (zie bijv. ABRvS 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1175, rov. 27.2 en ABRvS 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2227, rov. 5.3).
Deze latere rechtspraak van de Afdeling stemt overeen met de rechtspraak van de Hoge Raad, die eerder al heeft geoordeeld dat in het Nederlandse bestel bijzondere werking toekomt aan de democratisch gelegitimeerde gemeenteraad en zijn eigen beslissingsbevoegdheid, zodat uitlatingen die niet afkomstig zijn van de gemeenteraad maar van een ander bestuursorgaan, niet aan de gemeenteraad kunnen worden toegerekend tenzij de gemeenteraad daarmee expliciet heeft ingestemd (HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1737 (Hof van Twente) en zie voor de provincie HR 24 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1309 (Vitesse)).
Het hof heeft in dit geval ten onrechte op grond van het ‘goede gronden criterium’ geoordeeld dat de uitlatingen aan de gemeenteraad kunnen worden toegerekend, terwijl in geval van doorkruising van een wettelijke bevoegdheidsverdeling, aan dat criterium slechts wordt voldaan als het bevoegde orgaan heeft ingestemd met de uitlatingen. Van instemming was hier niet gebleken zodat het hofarrest moet worden vernietigd.
Conclusie
Het vertrouwensbeginsel is bij uitstek een leerstuk waar de wisselwerking tussen het bestuursrecht en het civiele recht naar voren komt. Dit arrest van de Hoge Raad is daar een mooi voorbeeld van: niet alleen verwijst de Hoge Raad ter onderbouwing van zijn oordeel naar zijn eigen arresten, maar ook naar bestuursrechtelijke rechtspraak. Het toerekenen van onbevoegde uitlatingen van het ene bestuursorgaan over de bevoegdheidsuitoefening van een ander democratisch gelegitimeerd bestuursorgaan kan in beide rechtsgebieden alleen bij (blijk van) instemming van dat laatste – bevoegde – orgaan.
Bron
HR 28 maart 2025, ECLI:NL:HR:2025:467
N. van Triet