Eind 2025 schreef Lise van den Eynde op dit platform een blog over belangenconflicten bij screeningsplichtige vergunningsaanvragen. In Vlaanderen verschuift bij het verlenen van omgevingsvergunningen het bevoegd gezag van het gemeentelijk niveau naar het provinciaal niveau als de gemeente zelf initiatiefnemer en aanvrager van een vergunning is en voor het project een milieueffectrapport (hierna: mer) moet worden opgesteld of een screeningsplicht geldt. In deze reactie zal worden bezien hoe artikel 9bis van de MER-richtlijn in Nederland is geïmplementeerd en wat de gevolgen van het ook door Van den Eynde besproken arrest van het Hof van Justitie EU van 8 mei 2025 zijn voor Nederland.
Implementatie in Nederland
Sinds 1 januari 2024 is artikel 9bis van de MER-richtlijn in artikel 11.12 van het Omgevingsbesluit geïmplementeerd. Dit artikel bepaalt dat als het bevoegd gezag degene is die voornemens is het project uit te voeren waarvoor een mer moet worden gemaakt, het bevoegd gezag in ieder geval zorgt voor een passende scheiding tussen conflicterende functies bij de ambtelijke voorbereiding van het besluit. Het bevoegd gezag moet de wijze waarop het zorg draagt voor een passende scheiding vastleggen in een beschrijving van de werkprocessen en procedures en zorgdragen voor de naleving daarvan.
Op de website van het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO) wordt over deze verplichting gesteld dat er bij de ambtelijke voorbereiding een goede scheiding moet zijn tussen de initiatiefnemersrol en de bevoegd gezagrol. Dit gebeurt volgens het IPLO in de praktijk meestal door deze rollen onder te brengen bij verschillende afdelingen: de afdeling ‘infrastructuur’, ‘uitvoering’ of ‘beleid en planvorming’ opereert bijvoorbeeld als initiatiefnemer en de afdeling ‘vergunningverlening en handhaving’, ‘beleid en planvorming’, ‘mer-coördinatie’ of de uitvoeringsdienst (zijnde de omgevingsdienst) vult op ambtelijk niveau de rol van bevoegd gezag in.
Zoals blijkt uit de formulering van artikel 11.12 Omgevingsbesluit, ziet het artikel alleen op de ambtelijke organisatie en dus niet op het bestuurlijk niveau. Uit de wetsgeschiedenis bij de implementatie van artikel 9 bis van de MER-richtlijn in artikel 7.28a van de Wet milieubeheer (die is vervallen met de inwerkingtreding van de Omgevingswet) volgt dat de wetgever dit toereikend vond, omdat deze verplichting voor bestuurders al voldoende zou zijn geïmplementeerd met artikel 2:4 Awb (Kamerstukken II, 2015-16, 34287, nr. 3, p. 14 en Kamerstukken I, 2016-17, 34287, nr. E, p. 3-4.). Dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan zijn taak vervult zonder vooringenomenheid.
Gevolgen van het arrest
Met het arrest van het Hof van Justitie (zoals besproken in het blog van Van den Eynde) is duidelijk geworden dat het artikel in het Omgevingsbesluit ten onrechte niet ziet op mer-beoordelingen. Het ligt daarom in de rede om artikel 11.12 van het Omgevingsbesluit richtlijnconform uit te leggen, waardoor de verplichting om een passende scheiding aan te brengen ook geldt bij de mer-beoordeling.
Al in 2021 betwijfelde Pieters of bevoegde gezagen hun wijze van passende scheiding goed hebben vastgelegd (JM 2021/41). Dit arrest zou dan ook voor alle bestuursorganen aanleiding moeten zijn om na te gaan of zij over de door het Omgevingsbesluit vereiste werkprocessen en procedures beschikken.
Het is echter de vraag of huidige praktijk waarbij de twee rollen bij verschillende afdelingen worden belegd, afdoende is. Zoals Van den Eynde in haar blog al heeft beschreven, volgt uit het (eerdere) Seaport-arrest van het Hof van Justitie dat sprake is van een passende scheiding als in werkelijke autonomie is voorzien, wat met name inhoudt dat de bevoegde instantie beschikt over eigen administratieve middelen en personeel. Een enkele scheiding tussen twee gemeentelijke afdelingen lijkt niet aan dit vereiste te voldoen. Evenals in België, zal in Nederland onderzocht moeten worden hoe deze werkelijke autonomie kan worden bereikt. Een mogelijke denkrichting is om de mer te laten beoordelen door de omgevingsdienst, omdat deze op grotere afstand van de gemeente staat. De Vlaamse oplossing, waarbij in dit soort gevallen de provincie beslist op een vergunningaanvraag van de gemeente, is echter ook het overwegen waard, omdat hiermee daadwerkelijk iedere schijn van belangenverstrengeling wordt voorkomen.
Wanneer is het bevoegd gezag tevens initiatiefnemer?
In het Vlaamse Wasserij-arrest komt daarnaast nog de – in de blog van Van den Eynde nog niet besproken – vraag aan de orde wanneer een gemeente tevens initiatiefnemer is. In het Vlaamse arrest was de aanvraag ingediend door een autonoom gemeentebedrijf met een eigen rechtspersoonlijkheid. Ook in Nederland komt het regelmatig voor dat gemeentelijke ontwikkelingen niet door de gemeente zelf worden uitgevoerd, maar dat daarvoor een aparte rechtspersoon wordt opgericht, bijvoorbeeld een gemeentelijk ontwikkelingsbedrijf. Hoewel in dergelijke gevallen sprake is van een aparte rechtspersoon, is er vaak nog een nauwe betrokkenheid van ambtenaren van de gemeente bij de ontwikkeling. Is de gemeente in dit soort gevallen nog steeds de initiatiefnemer van het project? De Raad voor Vergunningsbetwistingen en de Belgische Raad van State waren van oordeel dat artikel 9bis in het Wasserij-arrest van toepassing was en de Raad van State heeft hierover helaas ook geen prejudiciële vraag gesteld.
Van mer naar algemeen principe?
Ten slotte kan in meer algemene zin de vraag worden gesteld of het wenselijk is dat een gemeente bevoegd is om aan zichzelf vergunningen te verlenen. Denk bijvoorbeeld aan een gemeente die aan zichzelf een kapvergunning of evenementenvergunning verleent. Zou ook in dit soort gevallen een ‘passende scheiding’ in de door het Hof van Justitie bedoelde zin moeten worden gegarandeerd? In dat geval zou het no conflict of interest-principe uit de MER-richtlijn kunnen evolueren naar een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
Bronnen
GwH 18 september 2025, nr. 122/2025, ECLI:BE:GHCC:2025:ARR.122.
HvJEU 8 mei 2025, C-236/24, ECLI:EU:C:2025:321.
Annemarie Drahmann
Zie ook: Belangenconflicten bij screeningsplichtige vergunningsaanvragen: een straat zonder einde?
(Lise van den Eynde, België)