De wereld van publieke prijsvragen
Als het goed is, is Nederland over een paar jaar een museum rijker. Het plan is namelijk om op de kop van het Java-eiland in Amsterdam een Nationaal Slavernijmuseum te bouwen. Voor het ontwerp van het museumgebouw heeft de gemeente Amsterdam dit jaar een prijsvraag uitgeschreven. Ontwerpers van over de hele wereld konden zich voor deelname aanmelden.
Prijsvragen zijn als beleidsinstrument vooral bekend uit de architectuur. Zij worden echter breder ingezet om innovatie te stimuleren, gebieden te (her)ontwikkelen, maatschappelijke initiatieven te financieren en kunstzinnige of wetenschappelijke prestaties te belonen. Bij dergelijke prijsvragen gaat het om een openbaar aangekondigde procedure, waarmee een overheidsorganisatie een door een deelnemer geleverde prestatie naar aanleiding van een wedstrijd selecteert en een beloning toekent aan die deelnemer.
Dit soort prijsvragen noem ik publieke prijsvragen en daar is zoveel over te zeggen, dat ik er een proefschrift over heb geschreven. In dit blog zoom ik in op wat het publiekrecht volgens mijn onderzoek kan leren van het privaatrecht, en vice versa. Die kruisbestuiving is mogelijk, doordat de door mij onderzochte publieke prijsvragen de vorm aannemen van een subsidieverdeelprocedure, een aanbestedingsprocedure of een andere privaatrechtelijke rechtsverhouding, terwijl de grenzen tussen die juridische archetypen soms behoorlijk vaag zijn. Overheidsorganisaties kiezen in vergelijkbare gevallen inderdaad voor verschillende juridische archetypen. De vraag dringt zich dan op in hoeverre verschillen tussen de regulering van die juridische archetypen gerechtvaardigd zijn.
Wat kan het publiekrecht leren van het privaatrecht?
Ten eerste lijkt het mij verstandig als er in het bestuursrecht meer aandacht komt voor de proportionaliteit van de eisen die aan overheidsorganisaties worden gesteld als zij schaarse rechten verdelen. In het aanbestedingsrecht, waaronder de Gids Proportionaliteit, wordt met drempelbedragen gewerkt, die aangeven vanaf welke opdrachtwaarde het optuigen van een aanbestedingsprocedure proportioneel is. Het bestuursrechtelijke evenredigheidsbeginsel ziet echter primair op de proportionaliteit van de gevolgen van een besluit voor een belanghebbende in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Ik vind dat er daarnaast oog moet zijn voor de proportionaliteit van de eisen die aan een overheidsorganisatie worden gesteld in verhouding tot de waarde van het schaarse recht. De bestuursrechter lijkt bij de toepassing van die eisen tot nu toe echter geen rekening te houden met die tweede soort proportionaliteit.
Ten tweede is voor het bestuursrecht interessant dat bij aanbestedingsprijsvragen en andere privaatrechtelijke prijsvragen doorgaans wordt gewerkt met een opschortende termijn van twintig dagen tussen de bekendmaking van de winnaar en het sluiten van een overeenkomst met de winnaar. Zodoende kunnen de verliezers van prijsvragen hun eventuele bezwaren getoetst zien op een moment waarop dat nog opportuun is. Bij subsidieprijsvragen staat daarentegen de reguliere bezwaar- en beroepsroute open, die – bij het volledig doorlopen ervan – meestal lang duurt. Recente jurisprudentie wijst uit dat het oordeel dat een subsidieaanvraag ten onrechte is afgewezen, als mosterd na de maaltijd komt als de periode waarin de subsidieactiviteiten moesten worden verricht in de tussentijd is verstreken.
Wat kan het privaatrecht leren van het publiekrecht?
Andersom vloeien er uit mijn onderzoek ook lessen voort in tegengestelde richting. Zo is bij subsidieprijsvragen het uitgangspunt dat daarvoor een wettelijke grondslag wordt gecreëerd. Deze subsidieregeling bevat de activiteiten waarvoor de prijs wordt verstrekt, de waarde van de prijs en de verdeelwijze. Zo worden overheidsorganisaties aangezet om vooraf na te denken over wat zij van de organisatie en de winnaars verwachten. Voor de inzet van een aanbestedingsprijsvraag of een andere privaatrechtelijke prijsvraag hoeft geen wettelijke grondslag te worden gecreëerd, aangezien overheidsorganisaties reeds dankzij hun rechtspersoonlijkheid bevoegd zijn tot privaatrechtelijk handelen. Voor het sluiten van een overeenkomst met de uiteindelijke winnaar is dan weer wel een goedkeuringsbesluit nodig van het daartoe bevoegde bestuursorgaan. Het is verstandig om dat goedkeuringsbesluit voorafgaand aan het uitschrijven van de publieke prijsvraag te nemen en niet pas nadat die is afgerond, zoals in de praktijk gebruikelijk is. In de schaarse jurisprudentie die er is over publieke prijsvragen, is kern van het probleem namelijk vaak dat de overheidsorganisatie na het uitroepen van de winnaar toch niet verder wil met de beoogde activiteiten. Als de winnaar al de nodige kosten heeft gemaakt, dan is dat vragen om problemen. Een goedkeuringsbesluit kan dit voorkomen, doordat dat ervoor zorgt dat er binnen de overheidsorganisatie wordt afgestemd over de organisatie van de publieke prijsvraag en – belangrijker – waaraan de overheidsorganisatie zich jegens de winnaar wenst te committeren.
Tot slot zou de civiele rechter bij de toetsing van de proportionaliteit van de eisen die aan prijsvraagdeelnemers worden gesteld, wat mij betreft geen belang moeten hechten aan de vrijheid die zij hebben om af te zien van deelname aan een prijsvraag als de voorwaarden hen niet bevallen. De focus verschuift dan namelijk ten onrechte naar wat deelnemers bereid zijn te accepteren in ruil voor overheidsfinanciering. De vraag moet daarentegen zijn of de eisen die de overheidsorganisatie oplegt aan de deelnemers, proportioneel zijn in verhouding tot het voorwerp van de publieke prijsvraag, in het bijzonder de waarde van de te winnen prijs.
Conclusie
Zoals vaker bij overheidsfinancieringsinstrumenten is de publieke prijsvraag een dankbaar vehikel gebleken om bredere lessen te trekken voor het publiekrecht en het privaatrecht. In dit blog heb ik een tipje van de sluier opgelicht. Wie meer wil weten, kan mijn proefschrift erop naslaan.
Louise Verboeket