Tijdens de Tweede Wereldoorlog (WOII) zijn op grote schaal cultuurgoederen geroofd van veelal Joodse eigenaren. Wie vandaag de dag als erfgenaam een geroofd cultuurgoed terugvordert bij de burgerlijke rechter, vangt vrijwel zeker bot: de vordering is verjaard. Sinds 2001 is er echter in Nederland een alternatieve route, door de instelling van de zogenaamde Restitutiecommissie.
De Restitutiecommissie: een semi-publiekrechtelijke constructie
Het huidige restitutiebeleid richtte zich primair op de zogenoemde Nederlandse Kunstcollectie (NK-collectie): objecten die na WOII uit het buitenland werden gerecupereerd, maar onder het naoorlogse rechtsherstel niet werden of konden worden gerestitueerd en zich nog altijd in handen van de Staat bevonden. Het beleid is gestoeld op de gedachte van eigendom van de Staat. Om de besluitvorming van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister) te objectiveren, werd gekozen voor een onafhankelijke adviescommissie (de Restitutiecommissie (RC)). Zij beoordeelt restitutieverzoeken aan de hand van een beleidskader — de aanbevelingen van de commissie-Ekkart en de regeringsreacties daarop — en brengt op basis daarvan advies uit aan de minister. Dit betekende een versoepeling van allerlei privaatrechtelijke bewijsregels. Zo worden claimanten ondersteund bij herkomstonderzoek. Een belangrijk ander kenmerk van dit versoepelde beleid is de omkering van de bewijslast waarbij “onvrijwilligheid van bezitsverlies” wordt aangenomen als de verzoeker onderdeel is van vervolgde bevolkingsgroepen tijdens WOII. Het gaat hier dus om een semi-publiekrechtelijke constructie die resulteert in buitenwettelijk begunstigend beleid, op basis waarvan de minister beslist omtrent restitutie. Bij gebreke van een wettelijke grondslag wordt die beslissing niet gezien als een appellabel besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Wel kan om heroverweging worden verzocht. Het beleid van de RC vormde zo een alternatief voor de in de aanhef van deze blog bedoelde civiele rechtsgang die door verjaring geen soelaas bood. Omdat het nieuwe restitutiebeleid “genereus” moest zijn, werd het overigens ook mogelijk om bij de RC te verzoeken om restitutie van cultuurgoederen in niet-staatsbezit (gemeenten, stichtingen en particulieren). Daar diende de RC te beslissen op grond van de redelijkheid en billijkheid. In 2007 werd duidelijk dat dergelijke zaken, die dus betrekking hebben op cultuurgoederen in niet-staatsbezit, door de RC worden afgedaan met een “bindend advies” via een vaststellingsovereenkomst (art. 7:900 BW). Ook bleek dat de redelijkheid en billijkheid werd ingevuld met een belangenafweging waarbij onder meer het belang van de huidige eigenaar kon worden afgewogen tegen het belang van de voormalige eigenaar. De winst van deze constructie lag, behalve in het voorkomen van ongewenste precedentwerking, in een laagdrempelige procedure om slachtoffers van het naziregime en hun erfgenamen te faciliteren.
De prijs van laagdrempeligheid
De Nederlandse premisse van een laagdrempelige procedure omwille van slachtoffers van de systematische ontrechting tijdens het naziregime heeft het beleid zowel onvoorspelbaar als kwetsbaar gemaakt. Dat komt mede doordat de RC opereert op een institutioneel fundament waarin publiek- en privaatrechtelijke elementen vermengd zijn. De mogelijke gevolgen van die constructie zijn naar mijn mening destijds niet goed doordacht. Kritiek vanuit privaatrechtelijke hoek richt zich vooral op de vormgeving van de genereuze Nederlandse aanpak, waarbij niet alleen voor objecten uit de NK-collectie en de gehele staatscollectie, maar ook voor objecten van andere eigenaren dan de Staat om restitutie kan worden verzocht en afdoening plaatsvindt met het hierboven genoemde “bindend advies”. Die figuur kent grenzen, omdat een beslissing niet in strijd mag komen met de openbare orde of goede zeden (art. 7:902 BW). Toen de RC in 2008 in de zaak van de erven Flersheim, het beroep van het museum op verwerving te goeder trouw terzijde schoof, werd in de privaatrechtelijke literatuur betoogd dat het advies nietig was.. Het advies werd niettemin nageleefd. Fundamentele kritiek vanuit alle hoeken volgde pas na het bindend advies uit 2018 over een Kandinsky, destijds te zien in het Stedelijk Museum. Die kritiek richtte zich op de belangenafweging die de RC maakte. De voormalige eigenaar had volgens de RC geen emotionele binding met het werk, terwijl het belang van de huidige eigenaar, de gemeente Amsterdam, bij museaal behoud voor een breed publiek zwaarder woog. De uitkomst leidde tot nationale en internationale verontwaardiging: museaal behoud bleek te kunnen prevaleren boven erkenning van onrecht. De Kandinsky-zaak betekende een kantelpunt in de restitutiepraktijk. In 2021 werd de belangenafweging vrijwel geheel afgeschaft. Erkenning van historisch onrecht is voortaan de sleutel waarin het restitutiebeleid moet worden gelezen, wat onder meer een empathische bejegening van claimanten vergt. Dat dit in de praktijk moeilijk blijft, toont de claim van de gezusters Citroen van dit jaar. De RC wees de claim af zonder de (nieuwe) hardheidsclausule toe te passen. Op grond van die clausule had zij kunnen afwijken van het eigendomsvereiste, waaraan de zussen niet voldeden omdat zij geen erfgenamen krachtens erfrecht waren. Vanuit privaatrechtelijk oogpunt was het voor de RC echter een brug te ver om ten behoeve van restitutie voorbij te gaan aan de wens van de erflater om zijn kinderen, de zussen Citroen, als erfgenamen uit te sluiten. Voor de zussen Citroen is dit onbegrijpelijk, gelet op een restitutiebeleid dat erkenning van historisch onrecht centraal stelt.
Conclusie
Het Nederlandse restitutiebeleid laat zien wat er gebeurt als erkenning van historisch onrecht zonder wettelijke verankering vorm krijgt: een beleidsmatige semi-publieke aanpak die onvoorspelbaar is en haar begrenzing in het privaatrecht kent — zonder dat die twee mijns inziens afdoende op elkaar zijn afgestemd. Erkenning van historisch onrecht blijft zo naar mijn mening ‘een belofte zonder titel’.
Mr. dr. Tabitha Iris Oost MA
Bronnen